国家文物局部署开展《长城保护条例》实施情况专项督察

为贯彻落实习近平总书记、李克强总理关于加强长城保护的重要指示批示和《国务院关于进一步加强文物工作的指导意见》，国家文物局于2016年8月至10月,部署开展“《长城保护条例》实施情况专项督察”（以下简称“专项督察”），日前，国家文物局将督察情况有关省、自治区、直辖市文物局（文化厅）进行了通报。

　　一、组织实施情况与督察结果

　　专项督察重点对照《长城保护条例》，全面检查长城沿线省级政府和文物行政部门履行长城保护法定职责情况，督察范围覆盖长城沿线15个省份、 404个县域，督察内容包括长城段落认定与公布、“四有”等基础工作、监管与执法常态化机制、政府保护责任落实等4个大项、13个子项、36个小项，采用国家文物局督察、省级自查、随机抽查相结合的方式组织实施。

　　长城沿线省级政府和文物主管部门高度重视，按时完成了自查工作。宁夏回族自治区副主席带队实地督察，黑龙江、辽宁、青海主管副省长就专项督察作出批示。各省文物主管部门自查长城沿线市（县、区）70余个，山西、甘肃组织开展了省内交叉检查，北京、天津、河北在国家文物局指导下开展了长城执法联合巡查。各地切实进行自查自纠，普遍加强了长城保护标志和档案建设，甘肃在督察期间整体划定公布全省长城保护范围和建设控制地带，北京、山西、甘肃等省市对自查发现案件进行了重点督办。

　　国家文物局组织京津冀、蒙陕宁、甘青新、晋鲁豫、黑吉辽5个督察组，于9月21日至30日集中开展实地督察，宋新潮副局长参加甘肃、宁夏督察工作。各督察组严格按照督察程序，听取省级文物主管部门汇报，查阅18大项档案资料，随机抽查了41个县域104处长城段落，发现违法案件线索或安全隐患23起，向省级文物主管部门反馈督察建议75条，分省形成专项督察报告并进行量化评分。

　　从各省得分情况看，15个省份的平均分为78.42，有7个省份低于平均分。北京、甘肃2个省份得分在90分数段，居前两位；宁夏、山西、河北、山东、黑龙江5个省份在80分数段；内蒙古、吉林、新疆、青海、陕西5个省份在70分数段，天津、河南、辽宁3个省份在60分数段。从督察项目看， 4个大项“长城监管与执法常态化机制”得分比88.7% ，“长城段落认定与公布”得分比81.3%、“长城‘四有’等基础工作”得分比74.8%、“政府保护责任”得分比51.6%，13个子项平均得分比74.7%。

　　二、好的做法与成效

　　近年来长城保护工作取得了明显进展和良好成效，突出体现在以下方面：

　　（一）省级人民政府日益重视，保护力度逐步加强。督察发现，省级人民政府对长城保护工作日益重视。2015年国务院召开长城保护座谈会后， 11个省级政府召开19次专题会议，研究长城保护工作。长城保护经费基本纳入省级财政预算，2016年起天津、河北、内蒙古、吉林、宁夏省级财政设立长城保护专项经费，北京市近3年每年长城保护经费约1.2亿元，甘肃省筹措经费近2000万元完善长城四有工作，山西省级财政每年专项拨付长城保护员经费近50万元。甘肃省政府发布《甘肃省文物重大安全事故行政责任追究规定》，将长城损毁列为重大文物安全事故，北京、河北、陕西、河南等建立了长城保护奖励制度。

　　（二）长城段落保护单位核定公布，推进积极有力。依法将认定长城段落核定公布为省级以上文物保护单位，是长城依法保护的重要前提。截至2016年9月，全国已经有37924处长城段落被公布为省级以上文物保护单位，占所有长城认定段落的86.6%；其中按照《长城保护条例》要求，在2013年底前核定公布的25126处，占所有长城认定段落的57.3%。河北、山西、内蒙古、黑龙江、山东、河南、青海、宁夏等省份核定公布比例达到100%。

　　（三）保护管理基础得以加强，保护体系初步形成。2014年，国家文物局印发《长城“四有”工作指导意见》，2016年印发《长城保护员管理办法》，为长城保护员发放服装、证件，各地保护管理基础工作快速推进。截至2016年9月，全国已设立长城保护标志牌6516座，保护界桩72605根，保护说明牌743座，重要长城段落、节点和交通路口多已设置保护标识。长城保护管理体系基本建立，长城沿线已明确485家文物行政部门或管理机构负责长城保护管理，各地聘请长城保护员4650名，北京、河北、内蒙古、山东、宁夏、甘肃、青海、新疆等实现了保护员全覆盖，甘肃聘请长城保护员1500余名，占全国近1/3。属于全国重点文物保护单位的长城段落已全部建立记录档案。

　　（四）长城执法机制初步建立，督察效果逐步显现。2016年国家文物局印发《长城执法巡查办法》，各地文物行政部门、执法机构普遍将长城纳入行政检查重点。长城沿线13个省份文物主管部门与公安机关建立联动机制，河北、山西等省文物部门与公安机关联合开展打击盗卖长城砖专项行动。国家文物局和省级文物主管部门切实加大案件督察力度，2014年以来督办长城违法犯罪案件40余件，国家文物局将涉及长城案件列入“文物法人违法案件专项整治行动（2016-2018）”查处重点，“12359”文物违法举报热线开通长城专线。

　　三、存在问题与短板

　　取得成绩的同时，督察发现，一些省份长城保护法定职责落实情况存在突出短板，个别共性问题亟待破解。

　　（一）长城保护政策措施亟待加强，保护员经费渠道受限。长城保护地方性法规和专门政策文件制定工作进展缓慢，仅北京市出台了长城保护地方性法规，北京、河北、内蒙古以省（区、市）政府名义出台了长城保护专门性政策文件，其他省份处于报批阶段甚至尚未启动，具体保护措施尚未落实。长城保护员经费虽依条例明确为县级财政支出事项，但因长城沿线贫困县较多，难以得到有效保障，黑龙江、青海省市县三级财政均未设置长城保护员经费。

　　（二）长城段落保护范围和建设控制地带的划定公布明显滞后，部分省份基础工作薄弱。截至2016年9月，各省级政府已划定公布18803处长城段落的保护范围和建设控制地带，仅占全部长城段落的42.9%，天津、山东、青海未依法划定公布。陕西、辽宁将认定长城段落公布为省级以上文物保护单位比例分别为3.6%、4%。辽宁77.9%的长城段落未设置保护员。专门长城保护机构43家，仅占承担长城保护管理职能单位总数的8.9%，比例偏低，力量薄弱。

　　（三）长城参观游览活动缺乏依法引导，监管措施尚需具体精准。已开辟的92处长城参观游览区，有50处未依法在省级以上文物等部门备案，有49处未核定旅游容量指标，占比超过50%，“驴友”攀爬未开放长城段落现象突出。省级文物主管部门对长城保护机构监督检查有待加强，存在行政部门检查记录不规范、保护机构监测日志不完整或未建立日志、对长城安全隐患报告不及时或应急处置不到位的情况。

　　（四）行政区划边界地带长城管理矛盾突出，普法宣传尚未得到充分重视。长城沿线多数省份尚未建立区域协调机制，作为省界、市县界的长城段落管理责任不清，个别地方矛盾突出。辽冀分界线长城两侧违法建设较多，宁蒙交界存在长城周边开山采石情况。各地对长城宣传普法重视不够，开展长城主题宣传和普法活动频率低，对长城沿线社区、乡镇覆盖率偏低。

　　四、下一步工作

　　各地高度重视国家文物局督察反馈意见，山西省人民政府已划定公布了全省历代长城保护范围和建设控制地带，黑龙江、吉林、辽宁3省文物主管部门已上报整改报告。为进一步运用好督察成果，切实加大长城依法保护力度，下阶段请各省（自治区、直辖市）文物主管部门重点做好以下工作：

　　（一）汇报督察结果。本次督察结果，国家文物局已向各省文物主管部门及全国文物安全部际联席会议成员单位通报，并抄送有关省、自治区、直辖市人民政府办公厅。请各省（自治区、直辖市）文物主管部门主动向各省（自治区、直辖市）政府汇报，客观报告督察情况，推动落实长城保护政府责任。

　　（二）确定整改方案。请各省（自治区、直辖市）文物主管部门根据国家文物局督察反馈意见和自查发现的问题短板，有针对性地制定整改方案，明确具体改进措施，于2016年12月25日前上报国家文物局。

　　（三）督办典型案件。专项督察中发现的涉及长城违法案件线索，国家文物局已反馈省级文物主管部门。请各地根据调查核实情况，纳入“文物法人违法专项整治行动(2016-2018)”重点督办，公开通报典型案件查处结果。

　　（四）加强跟踪问效。专项督察重在实效，请各地严格对照督察整改方案，明确责任单位与人员，确保整改效果。2017年，国家文物局将对专项督察得分偏低省份开展“再督察”，瞄准问题短板，督促整改落实。