2019年在金山岭长城脚下召开了第二届“双墙对话会”。会议有两方面的目标，第一是深入交流双方遗产地保护管理的问题与经验；第二是探讨感兴趣的领域，开展深入合作的机会。近期《双墙对话  第二届中国长城与哈德良长城保护管理研讨会论文集》出版，我们第一时间将会议的精彩内容与大家分享。受新冠疫情影响，2020年-2021年中英双方遗产地的同行虽然没有机会共聚一堂交流，但也开展了两次线上的交流。2022年这样的交流还会继续。

  摘  要

1996年，哈德良长城成为英国第一处出台管理规划的世界遗产地。在此之后，英国境内所有世界遗产地全部出台了各自的管理规划。文章探讨了英国境内世界遗产地“管理规划”概念是如何产生的，以及25年来哈德良长城世界遗产地管理规划的编制过程。英国各遗产地的世界遗产管理规划在结构和内容不尽相同，文章梳理总结了大部分管理规划的主要构成内容，同时简要阐述了世界遗产管理规划的几大益处，尤其强调了编制过程中多方参与的益处。

关键词：世界遗产地  管理规划  哈德良长城

 英国境内世界遗产地“管理规划”的产生

英国世界遗产管理规划的结构和内容

管理规划的益处  

如前文所述，联合国教科文组织没有要求世界遗产地必须编制管理规划。同样，英国也没有相应法规要求2000年以前的世界遗产地编制管理规划，也不要求其定期更新规划。然而，如今所有的英国的世界遗产地都已制定管理规划，并且定期更新，因为大家都意识到这样做的好处。制定管理规划已经成为‘良好惯例被认可。管理规划的主要益处处可以分为两方面：第一是作为正式文件自身的益处，第二是规划编制过程，尤其是参与性强的编制过程带来的益处。

规划本身的益处 

世界遗产地编制管理规划，最初可能是因为规划可以用于遏制遗产区内及周边环境中的不当建设。为此，规划详细描述遗产地的边界和构成，明确遗产地的价值及其保护的必要性。对于遗产价值，规划通常列出遗产地的一系列“价值”，并明确这些价值是如何通过每个构成要素及其组合来体现的。这些价值可以体现在经济、自然环境、科学、学术与教育、精神、美学方面，或者是社区和休闲方面的。所有遗产地都或多或少都有着上述价值的各类不同组合。 

管理规划也是一种管理工具。规划指出工作目标和方向，明确有待解决的具体问题以及适宜的应对政策。这样，规划有助于确定工作优先顺序，指导决策。尤其是，规划为遗产地的每个管理者及员工提供与遗产地管理有关的整体情况，包括所有诉求及利益相关方，以及所有问题及相关政策，这是受个人知识、经验、理解程度和职责所限可能无法全面认识的。通过这种方式，规划让每个人在做出决策、采取行动之前，更好地了解其决定对各种（有时是冲突的诉求）诉求可能产生的影响，从而以更加全面、均衡的方式管理遗产地。管理规划同样还为管理绩效评估提供参照。 

管理规划还提供更广泛的、外在的益处。它们可以极大地促进公众认识和理解遗产地自身价值及其管理复杂性。这有助于减少外界对遗产地管理决策和措施的不当批评和反对，这些批评和反对不仅可能来自遗产地当地社区，也可能来自不同行业、特殊利益集体，以及地方、区域和国家政策制定者。因此，在编制管理规划时，应当考虑其潜在的读者范围和不同读者群体，并据此决定规划的呈现方式。

加强参与性规划编制的益处 

从20世纪90年代晚期编制首批规划，英国各处世界遗产地管理规划的编制过程就不断演变。起初，编制过程只有少数国家级组织或当地政府的人员参与，有时会外聘顾问提供协助，而整个编制工作都是关起门来进行，与利益相关方和其他利益方面只有少量的接触或者沟通，这种方法带来了一些负面效果。尽管作者一般都是专家，但他们的专长往往只局限于某个具体领域。因此，管理规划常常偏重主要作者的专业领域，比如保护、考古、建筑、旅游等。既然任何一处遗产地的价值都是多元的、变化的，而不是单一的，那么如此规划编制方式无法充分体现遗产地的价值，也就无法充分考虑到后续遗产地管理工作的方方面面。此外，对更大范围内的诉求缺乏充分考虑还可能引起对规划的不信任或者反对，乃至制约整个遗产地管理。

 对利益相关方来说，在规划初稿发布征求意见之前，整个规划编制过程都是“隐形”的。因此，他们可能视规划草案为“既成事实”，认为征求意见只是走过场，任何意见都不会在最终定稿中得到认真考虑。如此形成的规划会被视为强加于利益相关方头上，因此会遭遇部分甚至全盘的否定。实际上大部分世界遗产地的日常运作都依赖于大量个人和组织的协助和合作，因此置利益相关方的声音于不顾会为规划的实施平添困难。

 这样的编制方法已经被更具参与性的流程取代。在早期阶段就广泛征求利益相关方的意见，并请利益相关方更多地直接参与规划编制。这种做法增加了规划的针对性和合理性，提高了规划的整体质量，最终可以改善遗产地管理。

图1 哈德良长城世界遗产地管理规划前四版

参与性的管理规划编制过程从明确遗产地的主要利益诉求和利益相关方开始。从编制管理规划的最早期，征求意见就开始面向最能代表这些利益的人员，并贯穿整个过程或在各个环节持续进行。征询过程还应当走出利益相关方的机构管理层，倾听从事遗产地日常管理一线员工的意见。此外，征求意见应当真心诚意，也就是说对听到的意见应当予以认真考虑。这并不意味着所有意见都会整合至规划最终稿中，但在规划遗产地未来管理时会对这些意见作出必要的平衡。从意见征询过程开始，就必须管理好不同利益和利益相关方的期望。

 参与过程的一个重要内容就是不同利益相关方和利益群体沟通和分享他们的观点。公开会议是一种方式，最有效的方法是将不同利益的代表召集在一起，就整个遗产地的管理展开讨论，而不仅仅是就规划中可能涉及他们的特定领域进行讨论。这种互动会在彼此的不同利益之间产生更大的理解，并且降低了利益集体之间互不信任的风险。对利益相关方的期望进行早期管理，以及认识到在各方面做出一定程度的妥协的必要性，自然会使得规划制定的原则和各自利益实现的预期变得更加现实。认识到平衡不同利益的必要性有助于遗产地的日常管理。

 哈德良长城上的一个例子就是某段国家步道引发的争议。环保主义者担心游客会破坏一种特别稀有和脆弱的微生态。考古学家也发现，所选线路方案直接从考古遗迹上方穿过，可能的威胁引起了他们的警觉。但他们的替代方案遭到了步道管理者的抵制，他们认为该方案绕了一个大圈，游客是不会走的。最终，一个折衷方案在这些冲突的诉求间产生，即采用替代的建筑材料，最大限度地减少对自然环境和考古环境的潜在损害。如果没有更广泛地尊重管理规划制定过程产生的各种诉求，就不可能达成这种共识。

 广泛参与的原则还可以扩展到规划的实际起草工作中。现在，不少英国遗产地都邀请许多专家根据其专业知识和经验编写计划的特定部分。与单个作者或机构相比，这一新的编写模式能够为编制过程提供更全面的知识和理解。另一个结果是，规划编制工作可以由一系列不同的利益相关方共同承担。于是，利益相关方对整个规划有了主人翁意识，因此既有责任感也有意愿支持规划的实施。不过，这种规划起草模式确实需要统筹和协调，通常安排专人承担统筹编纂的职责。

 尽管采用广泛参与的方法来制定管理规划可以带来实在的益处，但要付出一定的代价。最明显的是这一过程耗时日久。不同遗产地所需的时间有所不同，具体取决于利益相关方和涉及利益的多少。在英国，编制过程花费时间从9个月至18个月不等。作为申遗材料的一部分，遗产地第一版管理规划的准备过程可能相当漫长，不过后续每次修订所需的时间将大大减少。

 集体参与的编制模式确实需要大量的项目计划、管理和协调工作，会给负责遗产地日常管理的工作人员带来巨大影响，因为编制管理规划可能会严重打乱日常管理工作。遗产地在此过程中可能需要配备额外的管理和人力资源，利益相关方的机构或许也同样需要额外支持。

哈德良长城世界遗产地管理规划的演变

哈德良长城全长超过150英里，横跨八个地方政府辖区。沿途有200多处登录古迹、12座由不同机构管理的遗址景区和博物馆、两座国家公园以及众多环境脆弱的保护区。它穿越了一系列不同的景观和社区，包括纽卡斯尔和卡莱尔市周围的城市地区，地势较低的大片耕地以及地势较高的牧场。长城土地在城市地区属于多个私人产权人，在农村地区则由700多位农户持有和经营。因此，其利益相关方众多，包括当地居民和社区、农户和土地所有者、旅游从业机构和其他企业、地方和国家政府机关、私人信托基金、学术界和游客等。 

因此，协调遗产地管理非常复杂，挑战严峻，每一版遗产地管理规划的编制过程也是如此。

第一版哈德良长城世界遗产地管理规划由英格兰遗产委员会主持编制，于1993年底开始。当时，对于管理规划应当包含的内容，编者几乎没有任何官方文件可以参考。哈德良长城在1987年的申遗材料中几乎没有提及管理，英国境内其他世界遗产地也没有出台任何管理规划可供借鉴。1994年初，来自各合作伙伴和利益相关方的代表组成领导小组，并于次年举行了各种协商研讨会。领导小组在此期间召开了八次会议，除此之外，还成立了数个专题工作组，经常举行会议，就具体问题开展工作。管理规划初稿于1995年5月发布，征求意见。

大约有200份初稿印发给利益相关方，并在紧邻遗产地的居民区张贴了约35，000张说明性传单。本轮征求意见收到了200多份书面答复，其中有一些主要的批评性意见。反响最为强烈的是农户群体，他们担忧，世界遗产地的特殊身份将限制传统的农作方式，对农业造成破坏性影响。农户同样担心拟建立的国家步道会使得越来越多的游客穿越其土地，进一步打乱他们的工作。与此相反，当地的旅游机构则认为，规划初稿并未充分强调旅游业的重要性和潜力，却将关注点过于狭隘地放在了保护工作上。

经过此轮意见征求，草案只进行了少量的修订，便于1996年7月形成最终版本，正式颁布。该计划遭到当地利益相关方的冷遇。尽管在编制过程中进行了广泛的协商，但一些利益相关方还是心存疑虑，而另一些利益相关方则表示反对。

 在2002年修订管理规划之前，首先对1996版管理规划的实施效果开展了认真评估。评估结果指出，第一版规划中发现的种种问题已经稳步得到解决，虽然解决的程度不一，但与不同合作伙伴和利益相关方之间发展协作关系十分重要。之所以取得这样的成绩，人们普遍将其归功于1996年成立的哈德良长城管理规划委员会（Management Plan Committee，缩写为MPC）。该委员会由30家不同利益相关机构组成。MPC的主要职能是统筹和监测规划的实施。通过日常工作和 MPC 的统筹监测，利益相关方之间合作得以加强，也意味着第二版规划的意见征询及起草过程所遇到的争议远比第一版规划少得多。2002年修订版规划也因此包含更为具体的政策和行动措施，这些内容“……只有通过广泛参与的方式才可能写进来，因为它们已经是利益相关方认可的”（杨，2014：30）。

 第二版管理规划范围也比第一版更为广泛，更加强调自然环境、旅游相关的经济价值和遗产地的可持续利用。这表明哈德良长城遗产地更广泛的价值得到认可，尽管它最初仅以其考古价值而列入世界文化遗产的。

 第三版规划编制时，世界遗产地管理体制发生重大变化。MPC仍继续承担监督职责，但遗产地的日常运营管理从之前多个分散机构合并为一个专门的管理机构。尽管这一变化本身引起了利益相关方和合作伙伴的些许不安，但这并没有妨碍新版规划的协商和编制进程。参与规划编制的团体更为广泛，成立了多个“利益小组"来起草与他们最相关的部分。同时，这种编写方式要求不同的利益小组在他们共同关心的问题上一起讨论。这种方式大大减轻了后期意见征求的负担，因为规划的编制过程本身已经直接或间接地照顾到大多数利益相关方及诉求。

 新修订的规划中，遗产地价值范畴得到进一步扩充，提出的政策数量和行动措施也进一步丰富和细化。相比之前一版，新规划在实施手段上给出了更为具体的描述。

 在开始编制第四版规划时，由于中央政府大幅减少了对地区发展的资金投入，世界遗产地的统一管理机构已经解散。这时已经不再可能采取原来的静态、纸质的规划形式，因为2008-2009年全球金融危机带来的巨大变化，使原来规划中那些宏伟目标事实上已经毫无意义。尽管如此，第三版规划时设立的利益小组仍继续合作，在MPC的统筹协调下，顺利制定和完善了规划的政策，并根据遗产地管理大环境的变化调整了相应的行动措施。

 由此看来，虽然规划的评估和修订任务重大，但完成起来还是相对顺利的，几乎没有争议或争论。第四版规划再次向社会各界征求意见，不过新版规划更注意倾听当地社区和各家企业的声音。通过多次规划编制的长期磨合，合作机构和利益相关机构的参与机制已借由MPC和利益小组的形式稳固地扎根于遗产地管理工作。

 由于缺乏规划付梓的预算，新版规划决定只在线上发布。这有两个主要好处：一是显著节省印刷成本，但更重要的是，规划得以成为一份动态文件，可以在适当时由MPC(现已由合作伙伴委员会接手)持续更新。由此，2020年开始的第五版管理规划编制过程可能会比第四版更为简单顺畅。

1. B,M ·菲尔登，J·乔基尔莱特.1993.世界遗产地管理准则.罗马:国际文物保护与修复研究中心.

2. 联合国教科文组织. 2002.世界遗产公约履行操作准则.巴黎:联合国教科文组织.

3. 联合国教科文组织. 2019.世界遗产公约履行操作准则.巴黎:联合国教科文组织.

4. C·杨.2014.管理规划的必要性和第一、第二版管理规划，见于P.G·斯通，D·布劳夫（编）哈德良长城作为世界文化遗产的管理、利用和阐释.伦敦.

大卫 · 布劳夫在发言的最后给出一个有益的建议：一个管理计划，无论研究、制定、编写的多么到位，都无法取代持续有效的管理。