正在筹备2021年中英“双墙对话”活动，重新读了英格兰遗产委员会亨利 · 欧文 · 约翰在一次中英双墙对话活动中关于英格兰考古遗产保护立法和政策的介绍，有些感触，也整理一下分享给大家。
图1 英格兰北部的卡斯尔里格石阵（Castlerigg Stone Circle）（1882年《历
史古迹保护法案》颁布后的首批登录古迹遗址之一）（摄影 亨利 · 欧文 · 约翰）
英格兰的考古遗产保护自十九世纪晚期开始得到逐步发展，主要包括立法以及规划政策两方面的保障。立法及规划政策的综合措施使英格兰哈德良长城得到严格保护。英格兰遗产委员会（前身为历史建筑与古迹委员会）作为议会授权的重要遗产代管机构、行政性非政府部门公共机构，在各项立法和政策制定及实施中都起到了重要作用。
在英格兰，包括哈德良长城，大部分土地归私人所有，所以遗产（考古遗址、历史建筑和历史地区等）的保护和管理责任主要由私人承担。针对这些私人所有的遗产，中央政府和地方政府需要向所有者明确，在管理其财产时，可能会因出于公共利益的需要而受到特定的限制。由于较早即有了历史古迹保护的立法，无论是私有财产还是公共财产或其他性质所有权，为公共利益而对其中的遗产进行保护在英格兰长久以来已为公民熟悉并接受。《历史古迹保护法案》：1882年正式生效的《历史古迹保护法案》确立了英格兰历史古迹登录与保护的制度，同时确定设立古迹巡查官，以督查登录古迹制度的进展和落实。直至138年后的今天，古迹巡查官制度仍在延续。这项立法为英格兰的历史古迹保护提供了有效的保障。其中一个应用案例是位于英格兰湖区的卡斯尔里格石阵（Castlerigg Stone Circle）（图1），在保护法案公布的1882年时该巨石阵的土地为私人所有，法案颁布的第二年，英格兰政府将其征收为国有，由国家负责保护管理。《古迹及考古地区法案》：最重要的立法之一是1979年《古迹及考古地区法案》，法案明确了5个考古区域，是对1882年《历史古迹保护法案》的强化（图2）。这个法案实施后，想要对登录古迹（大约2万多处）作任何变动时，其所有者都要先提交申请，获得许可才能够实施。英格兰遗产委员会负责对变动申请提出意见，如果中央政府认为变动方案会对古迹造成损坏，这个申请就会被拒绝。实际上，大多数申请都会得到批准，但通常要首先确保考古遗迹的保护措施已经落实到位。在英格兰，并没有对世界遗产地身份的专门保护法律，只能借助国家遗产立法和规划政策来真正落实。这一点十分重要，古迹保护法案帮助英格兰履行《保护世界自然和文化遗产公约》的缔约国应尽义务。哈德良长城与中国长城同期列入世界遗产名录，其大部分遗迹及其相关遗存都是作为国家登录古迹得到律法保护。《国家遗产法》：1983年英格兰颁布了《国家遗产法》，首次在法案中提出了“遗产”的概念，历史古迹、历史建筑、保护区、皇家园林与各类博物馆等更广泛的对象纳入了遗产范畴，实施保护。该法在1997年、2002年经过2次修订。图2 哈德良长城所有核心部分，如位于考费尔德斯的这段，因为纳入登录古迹而受到保护在英格兰，一些没有被登录的古迹，也非世界遗产地的考古遗迹是通过规划政策得到保护的。如部分残存的罗马帝国边界遗迹被埋在后来新建的区域之下（例如泰恩赛德和卡莱尔的考古遗迹发现），或是遗迹现象不明确，考古认知还不完全，它们既没有被纳入登录古迹，也并非世界遗产，而是通过规划政策得到了保护（图3）。
图3 北泰恩赛德 赛格杜努姆要塞 新发现浴室的发掘现场 （版权 英格兰遗产委员会）（引自《双墙对话：哈德良长城与中国长城保护管理研讨会论文集》107页）2018年修订更新的《英格兰国家规划政策框架》( English National Planning Policy Framework，简称NPPF)是规划体系的核心法规之一。这个法规提供了管理英格兰境内建筑开发的框架，并专门有一章节对历史环境的保护和利用进行了规定。NPPF制定的政策不仅涵盖所有遗产本体，也包括那些未经法律认定的遗产，其历史环境章节提出了保护遗产周边环境的若干政策。这对于哈德良长城来说尤其重要，因为登录古迹的周边环境和世界遗产地的缓冲区都需要得到保护。登录古迹制度只能对古迹和/或考古遗址遗迹的本体提供保护，而规划政策则将遗产周边环境纳入保护，防止不当的建设开发对古迹的历史价值造成损失。例如，大部分哈德良长城中段的高地地区和西端的沿海地区非常适合风力发电，有些情况下，风力发电设施不会对世界遗产地的突出普遍价值带来破坏；但另有些情况，它们可能会对哈德良长城的认知和鉴赏带来伤害。在NPPF的框架下，如果带来的公共利益不能超过损害时，风力发电设施会被拒绝。NPPF保护政策的另一关键要素是均衡（相称）原则( proportionality)。在第193条规定:“遗产越重要，对其（加以保护的）权重就越应该越高。”在第194条继续规定，任何损害，包括在“具有最高历史价值的遗产，尤其是登录古迹，受保护的沉船遗址，注册战场，Ⅰ级和Ⅱ*级注册历史建筑，Ⅰ级和Ⅱ*级注册公园和园林，和世界遗产地”的周围环境进行建设开发造成的损害，应当是罕见的特例。绝大部分可能对历史环境带来影响的规划申请都是由英格兰的地方规划部门审定的。地方规划部门必须制订战略发展规划，以落实国家规划政策。这些地方战略发展规划中包括遗产政策，并必须得到中央政府的批准，确保其符合国家规划政策。在地方规划中涉及到未来的土地使用时，地方规划部门不得提出有悖于遗产政策的遗址地开发方案。英格兰遗产委员会在其中发挥了重要作用，为地方规划部门就影响重要遗迹的建设开发方案提供顾问咨询，同时也向中央政府(数字文化媒体和体育部)就登录古迹许可的颁发提供顾问咨询。为履行与哈德良长城相关的这些职责，英格兰遗产委员会设置了一名专门的古迹巡查官。英格兰的遗产法规和规划政策相结合，为遗产及其周边环境提供了高水平的保护。尽管世界遗产地未纳入英格兰法律认定的遗产，但因为整个“罗马帝国边界：哈德良长城世界遗产地”由一系列登录古迹构成，使其遗址得到了高水平的保护。同时，当规划政策得到合理应用时，可以控制世界遗产地缓冲区内和更广阔的周边环境内不当开发带来的损害，保证可能的考古遗迹得以保护。
事实上，在英格兰的规划政策中，有一个方面与《保护世界自然和文化遗产公约》的严格规定是有出入的。NPPF的相称原则认为，如果产生的公共利益足以抵消损害，则可能存在一些例外，即对世界遗产地的有些损害是可以得到允许的。公共利益既包括遗产保护效益，也包括更广泛的社会和经济利益。而《保护世界自然和文化遗产公约》则采用了一个更绝对的原则，在第4条中要求缔约国“最大限度地利用自己的资源”以确保文化和自然遗产的突出普遍价值得到“认定，保护，保存，展示以及后代传承”。争议在于，《公约》可以被理解为不允许对世界遗产地的突出普遍价值造成任何损害的任何改变发生，并且无论公共利益是否足以弥补损害，都不允许遗迹做出任何改变。由此看到，在英格兰规划政策和《保护世界自然和文化遗产公约》的一些现有阐释之间还是存有一些潜在的矛盾。但无论如何，英格兰的遗产保护立法和政策发展了130多年，不断修订完善的立法和政策，从中央到地方政府的管理机构，以及英格兰遗产委员会和广泛社会组织的共同参与，已证明这个立法与政策体系能够有效的保护英格兰的遗产，造福当代和子孙后代。从英格兰的经验，我们可以感受到，遗产保护立法与城乡规划立法在保护目标上的一致性与关照，是各类遗产、历史环境、潜在考古遗迹能够得到有效保护基本保障；政府依法实施管理和专业指导监督共同维护了法规政策的严肃性；而公众对遗产保护法案及政策的接受形成了全社会保护遗产的良好局面。本文主要根据中国文化遗产研究院，英格兰遗产委员会编《双墙对话 哈德良长城与中国长城保护管理研讨会文集》（ Wall to Wall: the Hadrian's Wall and Great Wall of China Management Seminar Proceedings，文物出版社，2019年）中的亨利 · 欧文 · 约翰（Henry Owen-John）论文及会议发言整理，并加入了整理者的思考。 【看看世界】哈德良长城的观众阐释 文字：袁琳溪（北京建工建筑设计研究院）摘录编写 [英] 亨利 · 欧文 · 约翰（Henry Owen-John） 图片版权：摄影者 及 英格兰遗产委员会 编辑：汤羽扬
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