文物督发〔2017〕11号

各省、自治区、直辖市文物局（文化厅），新疆生产建设兵团文物局，天津、上海、重庆市文化市场执法总队：

为深入贯彻落实《国务院关于进一步加强文物工作的指导意见》（国发〔2016〕17号，以下简称《指导意见》）精神，切实推进文物安全执法督察工作，我局对各地上报的2016年度文物安全与行政执法工作和督办查处的文物案件（事故）情况进行了统计分析。现将情况通报如下：

一、基本情况

2016年，全国各地文物部门按照文物安全与行政执法相关工作要求，积极开展文物执法巡查和安全检查，依法查处和督办文物案件（事故），各省级文物行政部门汇总并向我局报送了年度工作情况。

（一）执法巡查与违法案件情况

全国各级文物行政部门及文物执法机构开展文物执法巡查245095次，检查发现各类违法行为550起，已调查处理完毕509起。对全国重点文物保护单位巡查32565次，发现违法行为117起，已视情节轻重按简易程序改正处理或按一般程序立案查处。国家文物局文物违法举报中心接报文物违法举报线索338件。

各级文物行政部门及文物执法机构立案查处文物行政违法案件197起。其中，查处全国重点文物保护单位发生文物行政违法案件97起，按违法类型分，破坏文物本体案件13起，在保护范围内进行违法建设案件54起，在建设控制地带内进行违法建设案件24起，擅自修缮不可移动文物案件11起，其他5起；按违法主体分，法人违法案件74起，其他案件23起；按查处结果分，涉嫌犯罪移交公安机关11起，纪检监察机关实施责任追究4起，文物行政部门已实施行政处罚及责令改正65起，其余案件仍在调查处理。

（二）安全检查与安全案件（事故）情况

全国各级文物行政部门开展安全检查共254951次，检查文物单位数量386796处，发现各类安全隐患43815项，督促整改37877余项，整改率86.4%，其他不能立纠立改的已责令限期整改。对全国重点文物保护单位安全检查50021次，发现各类安全隐患2602项，立纠立改2264项，整改率87%；对核定为一级风险单位的文物收藏单位检查3436次，发现安全隐患285项，已整改完毕273项，整改率95.8%。

各级文物行政部门督察督办或者配合相关部门处置文物安全案件（事故）137起。其中，盗掘古文化遗址古墓葬案件103起，盗窃、抢劫文物案件12起，故意或者过失损毁文物案件2起，失职造成珍贵文物损毁流失1起，文物火灾事故14起，其他文物安全事故5起。全国重点文物保护单位发生安全案件（事故）23起，其中盗掘古文化遗址古墓葬案件12起，盗窃文物案件4起，抢劫文物案件1起，过失损毁文物案件1起，文物火灾事故5起。

二、主要举措

2016年，各级文物部门坚决贯彻落实《指导意见》，持续加大执法力度，强化安全监管，坚持防范与打击两手抓，采取了一系列措施。

（一）加强执法督察

1．纳入考核机制。落实政府主体责任，将文物工作纳入全国文明城市测评体系，将破坏文物本体及周边环境的重大文物违法案件、文物建筑火灾事故、盗窃盗掘文物案件和不可移动文物大规模消失等列入测评内容，各级党委政府对文物工作的重视程度明显提高。

2．实施专项执法督察。针对文物法人违法多发态势，深入开展文物法人违法案件专项整治行动（2016-2018），及时督办并通报4起文物法人违法案件，督办过程中更加注重行政责任、刑事责任的衔接，注重对地方党委、政府主体责任的落实和主要负责同志的责任追究。针对长城保护中存在的问题，开展长城执法专项督察，对长城所在15个省份落实《长城保护条例》情况实行量化考核，集中督办了一批长城违法案件。出台《长城执法巡查办法》、《长城保护员管理办法》，推动夯实长城保护“四有”基础、执法巡查和长城保护员等管理工作。

3．创新执法督察方式。重大案件采取约谈、暗访等方式。山西省全国重点文物保护单位平遥城墙建设控制地带内违法建设案、辽宁省全国重点文物保护单位万佛堂石窟违法建设案等一批案件得到整改处理。强化科技手段应用。运用卫星遥感技术，对长沙、南京两市20个县区5304处不可移动文物实施整体监测，对20处省级以上文保单位变化实施了监测试点。运用无人机技术，对陕西府谷明长城保存情况实施了监测。推动地方开展区域执法协作。京津冀片区、苏浙沪片区开展联合执法、培训交流，创新文物行政执法协作机制。注重社会监督和公众参与，充分发挥“12359”文物违法举报热线作用，社会公益力量、志愿者参与文物保护和违法举报的信息渠道不断拓宽。

（二）着力安全监管

1．将文物消防作为文物安全的首要工作，持之以恒深入推进。国家文物局被纳入国务院对省级政府消防工作考核组成员单位，文物消防安全成为必考项目。持续开展文物消防暗访，对辽宁、浙江、山东和湖南等省份33处文物单位消防安全工作情况进行了抽查，将发现的突出消防问题和重大火灾隐患向媒体通报。部署全国文物系统对照暗访中发现的问题，组织开展本行政区域内各文物单位消防安全检查和火灾隐患集中整治。各级文物部门共检查文物保护单位18612家，存在火灾隐患的单位4262家，发现各类火灾隐患17085项。文物消防安全百项工程进展顺利，超过70项进入实施阶段，10处文物建筑集中分布区域消防专项规划试点编制基本完成。

2．完善联合执法机制，开展专项打击行动。推动最高人民法院、最高人民检察院修订颁布的《关于办理妨害文物管理等刑事案件适用法律若干问题的解释》，2016年1月1日正式施行。国家文物局、公安部联合召开全国会议推动各地建立健全联合执法机制，将盗掘古文化遗址、古墓葬、破坏损毁长城、盗卖长城砖、盗窃文物建筑构件等文物犯罪列为打击重点，将打击团伙犯罪、集团犯罪、全链条犯罪作为打击文物犯罪工作重点，河北、山西、陕西等地区还开展了区域性集中专项打击行动。中国被盗（丢失）文物数据发布平台建设启动。举办公安干警文物专业知识和鉴定能力培训，部门间合作日益紧密。

3．约谈曝光重大文物安全事故案件，实施联合督办。国家文物局就清东陵温僖贵妃墓被盗、安全管理严重缺位以及违法建设约谈了河北省唐山市人民政府、遵化市人民政府，就2015年重庆市先后发生三起重大文物建筑火灾事故约谈了重庆市南岸区、渝中区人民政府，并向新闻媒体曝光约谈情况，有力推进了相关安全案件后续整改处理工作。会同公安部联合督办破获清东陵温僖贵妃墓被盗案，抓获犯罪嫌疑人9人，12件被盗文物全部追回；清东陵昭西陵台基柱头被盗案，抓获犯罪嫌疑人5人，追回被盗柱头；四川眉山盗掘倒买江口沉银遗址文物案，抓获犯罪嫌疑人70人，追缴涉案文物千余件（珍贵文物99件）。

4．实施文物平安工程，重点文物保护单位安全技术防护能力明显提升。以风险为导向，深入推进文物安全风险评估制度，加强具有重大安全风险的古遗址古墓葬安防和古城镇古村寨古建筑群消防设施建设，努力构建人防物防技防有机结合的文物安全防控体系。确认同意全国重点文物保护单位安全防护工程项目实施计划781个，启动实施项目740个，实施率达到95%。全国重点文物保护单位安全防护工程项目实现网报网审，全流程透明化、可查询、可追踪。强化事中事后监管，开展安全防护工程检查评估。推动重点地区启动和试点文物单位安全状况远程监控建设和消防物联网技术应用。

三、形势分析

2016年，文物执法与安全监管工作虽然取得了一些成效，但安全形势依然严峻。一些地方政府、管理机构文物安全意识、责任意识淡漠，督察、巡查工作懈怠，文物案件不报、漏报、瞒报；法人违法居高不下，文物被盗案件多发频发，盗窃团伙专业化、暴力化，一些世界文化遗产地、全国重点文物保护单位连续发生文物被盗案件；火灾事故时有发生，消防隐患十分突出，文物安全暴露出一些新趋向、新问题、新特点。

（一）行政执法任务依然艰巨

2016年，国家文物局督办案件线索112件，转办案件线索79件，合计191件，总体数量较2015年增加34.5%。

1．法人违法案件多发。国家文物局全年督办案件中法人违法案件占比高达76%，其中5起被公开通报：湖北省全国重点文物保护单位红安七里坪革命旧址之国共合作谈判处旧址遭拆除案、河南省省级文物保护单位商城县南街民居遭整体拆除案、贵州省黔南州独山县县级文物保护单位龙家民居遭拆除案、黑龙江省哈尔滨市双城区刘亚楼旧居等7处不可移动文物遭拆除案、河南省汝州市望嵩文化广场项目汉墓群遭破坏案。上述典型案件违法行为情节恶劣，文物本体破坏严重，社会舆论反响强烈。

2．案件上报不够及时。国家文物局2016年督办转办的191件案件线索中，按案件来源分，群众举报130件，占比68%，媒体报道26件，占14%，领导批示25件，占13%，地方文物部门主动上报10件，占5%。从占比看，群众举报占比明显高于地方文物部门。同时，从国家文物局利用卫星遥感和无人机开展的不可移动文物执法监测结果来看，多数地方文物部门不能及时发现违法行为，执法监管能力薄弱，存在不报、瞒报现象，文物法治观念、法治思维亟待加强。

3．长城监管有待加强。2016年是《长城保护条例》颁布实施10周年，国家文物局组织对长城沿线15省份开展了长城执法专项督察，从督查情况看，长城保护及执法监管还存在着地方性法规和政策措施制定滞后、长城保护员经费落实不到位、长城保护范围和建设控制地带划定和公布等基础工作亟待加强、长城段落辟为参观游览区依法管理薄弱、行政区域边界长城管理矛盾突出等突出问题。

（二）文物安全形势十分严峻

2016年，国家文物局接报安全案件（事故）137起，同比2015年减少了6起，但安全形势依然严峻，防火、防盗仍是两项重要的长期任务。

1．火灾形势依然严峻。2016年，共接报文物火灾事故14起，同比2015年减少了9起，其中全国重点文物保护单位5起，省级文物保护单位4起，市（县）级文物保护单位2起。辽宁省北镇市全国重点文物保护单位北镇庙鼓楼因雷击发生火灾，鼓楼一层木结构部分烧毁，二层木结构绝大部分烧毁。北镇庙管理使用单位长期未按照规定对已安装的防雷设施有效性进行检测，致使防雷设施不能有效消除雷击风险。湖南省南岳庙因烧香和违规使用电烤炉等问题，一个月内连续发生两起火灾，消防安全意识淡薄，管理松懈。

2．消防隐患十分突出。文物消防暗访和隐患排查整治统计分析显示，电气火灾、管理松懈、消防基础薄弱等依然是当前文物建筑消防安全面临的主要问题。一些文物建筑电气线路敷设和电气设备安装不规范，电气火灾隐患十分严重。部分文物单位消防安全管理松懈，责任不落实、制度执行不力等情况不同程度存在，一些文物保护工程施工现场消防安全措施不足。文物单位消防基础设施短缺现象普遍，已配置消防器材的，长期得不到保养维护，老化、过期、无效等现象比较严重。还有一些文物建筑周边火灾隐患严重，一些文物建筑范围内尚有大量单位和居民，用火用电负荷大，防火任务繁重。

3．文物犯罪案件频发多发。2016年，国家文物局接报文物盗窃、盗抢案件12起。其中，全国重点文物保护单位发生盗窃、盗抢案件4起；接报古遗址、古墓葬发生盗掘案件103起，其中全国重点文物保护单位发生盗掘案件12起。清东陵接续发生文物被盗案件，性质十分恶劣；山西省发生文物建筑壁画及建筑构件系列被盗案件，暴露出文物安全防护的薄弱环节；安徽、湖北、陕西等地发生暴力袭击文物看护人员，盗抢盗掘古墓葬案件，打击和防范文物犯罪形势严峻，任务艰巨。

四、2017年文物执法与安全监管工作要求

深入学习贯彻习近平总书记关于文物安全的重要批示精神，深刻汲取十三陵、清东陵被盗案件的教训，举一反三，全面落实《文物保护法》和《国务院关于进一步加强文物工作的指导意见》要求，切实增强文物安全忧患意识、责任意识，进一步明确文物安全主体责任、监管责任、岗位责任。坚持管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全，建立健全文物安全执法督察机构、人员队伍，完善文物安全督察、巡查，应急处置工作机制和责任追究体系，彻底排查各类文物安全漏洞和安全隐患。强化安全监管，堵住安全漏洞，加强文物安保基础和技术建设，完善人防、物防、技防措施。针对当前面临的文物安全形势和特点，开拓思路、创新方法，全面提高文物安全监管与执法督察能力和水平，切实把祖先留下的宝贵遗产管理好、守护好。

（一）认真开展文物安全大检查大排查，抓住隐患整改不放松。以古文化遗址古墓葬、田野石刻、古建筑壁画及其构件防盗和古建筑防火为重点范围，从党委政府主体责任、文物安全责任制落实、日常监督检查、安全案件事故处置、安全隐患排查整治、安全防护设施建设和运行维护等多方面入手，全方位无死角开展文物安全大检查大排查，采取有效措施督促整改安全隐患，确保文物安全。充分利用现代技术对文物、博物馆单位安全状况实施远程监管，提高主管部门风险识别和预判防控能力。

（二）努力营造声势，严厉打击文物犯罪。积极配合公安机关，强化部门联合和区域协调，严厉打击盗掘古文化遗址古墓葬、盗窃田野石刻、古建筑壁画及其构件、倒买文物等犯罪活动，做好涉案文物认定鉴定和移交接收工作。始终保持高压强镇态势，集中攻坚破获一批文物犯罪大案要案，宣传报道打击文物犯罪成果，营造积极氛围。加强信息报送、沟通和共享，充分利用和共同维护好“全国文物犯罪信息中心”。

（三）重视执法督察，抓好工作落实。扎实推进“文物法人违法案件专项整治行动（2016-2018）”，已经报送本地区实施方案和动员部署情况的省份，按照方案部署，继续查处违法行为、曝光典型案件。尚未报送的省份，须于2017年5月30日前完成报送工作。国家文物局将继续通报法人违法典型案例，并对各省开展情况实施督察。15个长城所在省份严格按照整改计划落实相关措施、加大长城违法案件查处力度。在2016年长城执法专项督察中得分低于80分的省份，做好2017年国家文物局对部分长城沿线省份“再督察”的前期准备工作。

（四）依法履职尽责，严格责任追究。严格按照国务院《指导意见》要求，落实地方党委、政府文物保护主体责任，加强省级文物行政部门执法督察力量，落实市县文物行政部门执法责任。挂牌跟踪督办重大违法行为和安全隐患，及时上报属地人民政府。发生安全违法案件和事故，按规定及时上报，坚决杜绝瞒报、谎报、迟报、虚报。对不依法依规履行职责、决策失误、玩忽职守、失职渎职，导致文物遭受破坏、失盗、失火，造成文物损失的，依法追究相关单位和相关人的责任。涉嫌犯罪的，移送司法机关严肃查处。

2016年度文物执法与安全监管工作情况报送和统计工作中，仍有少数省份对此项工作重视不够，迟报、虚报情况突出，统计和填报不及时、不规范。海南省至今尚未上报文物执法与安全监管工作信息，在此给予通报批评。

附件：

1．2016年全国重点文物保护单位安全案件事故统计表

2．2016年全国重点文物保护单位行政违法案件统计表

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　国家文物局

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　2017年4月27日